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中央儲備糧與托市臨儲糧:你了解多少?
作者: 發布于:2015/5/27 14:34:09 點擊量:

    近期,糧油收儲成為輿論關注點。需要指出的是,近兩年來媒體報道的所謂糧油收儲風險事件,集中在托市、臨儲業務的委托收儲領域,而非中央儲備糧。例如,近期爆發的吉林遼寧有關糧庫涉嫌“以陳頂新”事件,一個是委托庫,一個是租賃庫,都不是中儲糧下屬企業。


    兩套管理模式

    中儲糧成立于2000年。《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》(國發[2001]28號)文件提到:“健全中央儲備糧垂直管理體系”,“中儲糧總公司的任務是負責中央儲備糧(含食油)的管理和輪換,建立健全責權統一、管理規范的中央儲備糧輪換機制,防止糧食陳化變質,確保糧食數量真實、質量完好,保證國家急需時調得動、用得上”。

    中央決定成立中儲糧垂直管理體系,改革的背景是2000年以前中央儲備糧分級管理于各級地方企業手中,出現一系列問題和亂象。中央建立垂直管理體系后,有效實現了確保中央儲備糧數量真實、質量良好、調得動、用得上的改革初衷。

    需要明確的是,中央儲備糧和托市臨儲糧不是一個概念。中央儲備糧是中央戰略儲備、常規儲備,長期存在、長期運營。所謂托市臨儲糧,是2005年以后國家實施最低收購價政策和臨時收儲政策所形成的糧食(含菜籽油)。兩者在管理模式上有很大區別。

    2014年上半年,中央和國家多個部門聯合組織了調研,并指出:“多年實踐證明,中央建立中儲糧垂直管理體制的決策是正確的,利用市場手段、通過企業化運作保障中央儲備糧常儲常新的輪換機制是成功的,中儲糧在國家糧食宏觀調控體系中的主力軍作用是不可替代的。”

    《中央儲備糧管理條例》是國務院在2003年8月出臺的,當時還沒有最低收購價和臨時收儲政策。關于托市臨儲糧的管理政策,由2005年以來國家歷年最低收購價、臨時收儲執行預案進行規定。中央儲備糧和托市臨儲糧的管理模式不同,體現在3個方面:

    一是功能不同。中央儲備糧實際上屬于中央政府的戰略儲備,規模相對穩定,主要是為了應對不時之需。托市臨儲糧是國家近幾年實施最低保護價格收購政策形成的糧食。

    二是運行體制不同。中央儲備糧由中儲糧負責經營管理,責權利高度統一,且90%儲存在全國的346個中儲糧直屬庫,少部分代儲于地方。托市臨儲糧,則采取委托收儲體制,委托庫點由中儲糧分公司、省級糧食行政部門、農發行省級分行“共同定點、共同驗收、共同監管、共同落實好政策”。業內人士表示,“中儲糧只是受國家委托,作為合同的甲方與地方企業簽署了委托收購和儲存合同。75%以上的托市臨儲糧儲存在全國1.3萬個地方糧食企業手中,是中儲糧直屬庫的幾十倍”。

    三是運轉機制不同。按照《中央儲備糧管理條例》等規定,中儲糧每年負責對20%-30%的中央儲備糧進行輪換,完全按市場化操作,費用由中央財政對中儲糧總公司按規定標準進行包干,企業自主經營、自負盈虧。而按照國家最低收購價、臨時收儲預案規定,托市、臨儲糧收購由國家定價,銷售由國家有關部門明確拍賣時間和組織拍賣,盈虧由財政統負。

    委托收儲風險多發的背后

    為什么中央儲備糧管理能夠得到肯定的評價,而托市臨儲糧管理卻面臨一些風險?

    一是由于近年來糧食市場形勢變化,產銷區、新陳糧、國內外糧價持續“倒掛”,糧食市場演變為“政策市”,由此帶來托市、臨儲收購規模持續增加。據報道,2013年托市臨儲收購超過1億噸,2014年近1.25億噸。而此前幾年的年均收購也只有3000多萬噸,有的年度只有幾百萬噸。目前,黑龍江中儲糧一個幾十人的直屬庫最多監管120多個委托租賃庫,監管力不能及。

    二是委托收儲體制權責失衡。按照2014年國家發布的小麥、稻谷最低收購價執行預案以及玉米臨時收儲政策,“中儲糧有關分公司、省級糧食行政管理部門和農業發展銀行省級分行合理確定委托收儲庫點”。這意味著,定點權不完全掌握在中儲糧手中。預案中規定,“委托收儲庫點按最低收購價(臨時收儲價)收購所需貸款(收購資金和收購費用),由所在地中儲糧直屬企業統一向當地農業發展銀行承貸”。實際上是中儲糧要對委托收儲庫點行為“埋單”。根據預案規定,中儲糧直屬庫與委托收儲庫的補貼標準是相同的,中儲糧要按季足額將補貼撥付到委托收儲庫點。
 
    在這種設計下,政府和銀行監管動力缺失,預案中規定的中儲糧、地方糧食行政管理部門、農發行三家“共同對收購糧食的數量質量和庫存管理及銷售出庫負責,共同落實好最低收購價(臨時收儲)政策”難以落實到位。加上中儲糧企業與上萬個委托企業沒有任何隸屬關系,只有委托合同關系,既無“執法權”,也無“處罰權”,更無監管人力和手段,風險防控難度大。

    由于新陳糧食差價大,收儲體制不順,在巨大利益驅使下,一些企業不惜鋌而走險,違規牟利。尤其在受托企業自身經營出現問題、面臨資金鏈斷裂時,更易轉嫁風險。有的媒體將板子打在中儲糧身上,是不公正的,沒有真正弄清楚問題的病根。

    有關專家指出,中儲糧垂直管理體系,是糧食流通市場化改革的產物,解決了中央儲備糧有效管理的問題。在托市臨儲政策實施的這些年,中儲糧體系確實在擔當服務調控主力軍。理順當下托市、臨儲糧收儲體制,是對中儲糧垂直管理體系的保護,也是對糧食流通改革成果的呵護。要落實國務院不久前剛剛出臺的《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》,督促地方政府承擔收儲責任,管好參與托市臨儲業務的地方企業,形成防控風險合力。



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